自辛酉政变之后，慈禧太后控制满清政权长达四十七年，就实际掌握的权力而言，她称得上是一位当之无愧的无冕"女皇"。
对于慈禧得以执掌最高权力的原因有诸多解释，但是大部分理论都着眼于慈禧的个人特质，比如旺盛的权力欲望、巧妙的政治谋略、狠辣的斗争手段等等。实际上，慈禧能够登上权力巅峰，并不仅仅源于个人因素，辛酉年间（1861年）清廷高层政治制度的变革及慈禧在体制中的地位跃升是其有实力窥视神器的重要推手。
影视剧中的慈禧
现在，就让我们剥丝抽茧，从制度视角解读慈禧的权力巅峰之路。
1861年8月2日，因躲避第二次鸦片战争战火而驻跸热河的咸丰帝病情加重，已经无法正常处理政务。因此，当天咸丰召集军机大臣等重臣修改了皇帝处理政务的流程：
"本日，大人们（军机大臣）同御前大臣、内务府大臣一起召见，带下折报二十一封面奉谕旨：著御前大臣载垣、景寿、肃顺会同军机大臣公同阅看，分别拟定应批、应缮谕旨，夹签进呈......" ——《军机处随手登记档》
这次召见，实质上对清廷运行了上百年的皇帝处理政务制度进行了修改。
在此之前，各地奏折均由奏事处不经过军机处直接呈送御前，皇帝在没有大臣干扰的情况下对奏折进行审阅并给出初步意见。
一般情况下，皇帝对奏折的处理粗略可分为三类：
1、 用朱笔在奏折上批示为"知道了"或者用指甲在奏折封面掐出痕迹后下发，表明已经知晓，按奏折中的意思办理即可
2、 使用朱笔写下具体批示或者不加以批示，之后将奏折下发军机处，君臣进行讨论后再做进一步处理
3、 奏折直接留中，即不进行任何处理，是否下发军机处讨论皇帝自行决定，也就是"折子被淹了"，此种情况较少
可见，清廷的原有制度中，政务处理的核心和第一经手人乃是皇帝，军机处位于从属地位，无论是处理顺序还是处理意见的重要性都处在第二位。
但是，咸丰病入膏肓，根本无法按此制度继续处理繁多的奏折，只能将政务决策权下放给军机处，由军机大臣们和自己一起阅览奏折并给出处理意见，皇帝自己保留着监督权，对军机大臣的处理结果进行审议和确认。实际上因为身体日益羸弱，咸丰帝几乎没有对肃顺等人的处理意见进行过否决。
咸丰帝画像
从此刻起，原来集决策权与监督权为一体的皇权一分为二，决策权下放给肃顺为核心的重臣集团，皇帝只保留监督权。
但是，不久于人世的咸丰帝必须面对一个问题，在他死后，清廷的决策权和监督权的归属应该赋予给哪些人，难道都要交给权力地位日益强化的重臣集团么？
1861年8月22日，咸丰帝驾崩，对自己的身后事，他做了如下安排：
立载淳（即未来的同治帝）为皇太子继承皇位，肃顺、载垣、端华等八位大臣为赞襄政务大臣（即后世口中的顾命八大臣），处理朝政。
对慈安和载淳分别赐予"御赏"印章和"同道堂"印章，以代替皇帝的朱笔审批奏折。因载淳年幼，"同道堂"印章由其生母慈禧代管使用。
"御赏"印章和"同道堂"印章
具体的政务处理流程调整为：
"嗣后，各路统兵大臣，更省督、抚......,遇有拜发折报时，另备印文，开明所发折若干封......随折报交捷报处，以便本王、大臣查核.
......本王、大臣拟旨缮递后，请皇太后、皇上钤用图章发下,上系御赏二字，下系同道堂三字，以为符信。" ——《咸丰同治两朝上谕档》
咸丰对政务体制再次进行了调整，值得关注的有以下几点变化：
第一，政务处理流程有所调整。奏折仍然通过奏事处优先送达御前，即慈禧慈安处，由两位太后阅览后再交由顾命大臣处理。顾命大臣拿到奏折后，以皇帝的名义进行批阅，完毕之后再交由两宫太后加盖印章予以确认，然后颁布施行。与正常时期皇帝处理奏折的流程有两点变化：两宫太后代替年幼的皇帝先阅览奏折但是无权朱批、顾命大臣有权代替皇帝批阅奏折但是需得到两宫太后的事后追认。
第二，慈禧、慈安获得政务监督权、地位大幅跃升。咸丰将其生前最后掌握的政务监督权力转交给了这两位遗孀，顾命大臣对奏折的处理意见如果没有他们二人通过加盖印章的形式予以确认，无法颁布施行。这种制度规定，确立了慈禧、慈安代行了部分皇权的崇高政治地位。
第三、顾命大臣获得了奏折的知情权。在皇帝正常理政时期，军机处对皇帝收到多少奏折、有哪些人上奏并不知晓。但在新体制下，各地官员上折子时需要将奏折数量和上奏官员名单通知顾命大臣。顾命大臣虽然只能在两宫太后之后看到奏折，但是可以提前了解有哪些人上了多少奏折。也就是说，虽然两宫太后仍然能像皇帝一样优先看到奏折内容，但是无法像皇帝那样在大臣们一无所知的情况下将奏折留中不发。所以说，奏折在两宫太后和顾命大臣之间是双向透明的。
清代奏折及皇帝朱批
咸丰帝临死前做的这些制度上的调整，可以说是殚精竭虑、煞费苦心，而他的终极目的，是为了通过这些调整建立起一套复杂的权力平衡机制，让两宫太后和顾命大臣互相牵制，以保障同治帝的权力地位：
首先，咸丰帝之所以授予慈禧、慈安对政务的监督权，是为了防止肃顺为核心的顾命大臣做大威胁皇权。
在咸丰病重之时，肃顺等人就获得了朝政的决策权，代替皇帝处理政务。咸丰在世之时，可以自己监督肃顺，使其按照皇帝的意志施政。
一旦咸丰驾崩，如果不做必要的制度设计，肃顺等人存在架空皇权、独断专行的风险，对此咸丰不得不有所安排。且肃顺为人嚣张跋扈，权力欲很重，咸丰虽然认可其政治才能，但是对肃顺的忠诚也并非完全放心，这一点，咸丰的遗嘱中曾经有所透露：
"凡应用朱笔者用此（御赏章、同道堂章）代之。述旨亦均用之，以杜弊端。"
——《清代档案史料丛编》
所谓弊端，虽然没有明言，但指的正是肃顺等人可能独断专行，不受控制。
奕䜣
要想制衡肃顺等人，咸丰能够选择的人选并不多。
朝臣中能够与肃顺一决雌雄的恭亲王奕䜣，才干卓越，但是一直不被咸丰帝信任，且奕䜣在咸丰眼中与洋人走的太近，自然无法重用。
除了朝臣，咸丰能够依靠的也只有后宫集团。慈禧、慈安虽然政治经验不足，但是血缘上是同治帝的母亲、身份上是咸丰帝的遗孀，如果咸丰帝再给予一定的政治权力，名分上监督肃顺顺理成章。因此，咸丰死前将政务监督权赋予给了慈禧、慈安，同时调整了政务处理制度，使肃顺等人在处理朝政时不能无视两宫的存在。
需要注意的是，在咸丰的设计中，后宫中对肃顺起核心制衡作用的乃是慈禧。慈安性格温和、内敛低调，且缺乏政治经验，无法与气焰嚣张、强势独断的肃顺对抗。因此咸丰除了授予慈安御赏章之外，还专门让慈禧代管同治帝的同道堂章，以此借助精明干练、有一定行政经验的慈禧来压制肃顺。
试想，如果咸丰认为慈安能够对付肃顺，完全没必要再给慈禧一枚印章，只需将御赏章赐予同治帝，令慈安监管即可。
影视剧中的两宫
其次，咸丰授予顾命大臣奏折知情权制衡后宫。咸丰利用慈禧、慈安监督肃顺集团，同样也对后宫留了后手。权臣可以架空皇帝，后宫同样能够利用掌握监督权的便利将皇帝虚化为政治道具，把持朝政。
具体来说，在旧制度中，皇帝可以将不想处理的奏折留中不发。如果慈禧、慈安利用这项皇帝专属的权力将臣子不利于自己的奏折压下不下发给顾命大臣处理，同样可以党同伐异、操纵政局。
因此，咸丰死前修改制度，令各地官员上折子时向顾命大臣通报奏折数量和上奏官员名单，使顾命大臣拥有了奏折知情权。改革之后，奏折在后宫和顾命大臣之间双向透明，后宫要想通过将奏折留中实现不可告人的目的，大臣们会在第一时间发现并加以制止。
总之，咸丰对清廷政务处理体制的改革，着眼于后宫和顾命大臣之间的互相制约和牵制，力图使二者达到一个平衡的状态。这种平衡即保证了皇权不会被权臣或者后宫侵蚀，又为幼小的同治帝提供足够的时间学习、成长，直到成年之后正式执掌最高权力。
影视剧中的咸丰帝
在新的政治体制中，地位提升最大的乃是慈禧、慈安的后宫集团。虽然肃顺集团拥有政务的处理和决策权，但是这些权力在咸丰病重之时就已经逐步归属肃顺集团，咸丰死后，他们新获得的只有奏折知情权。
后宫集团则完全不同，在咸丰死前游离于权力游戏的边缘；待同治登基，在咸丰设计的新体制下两宫一跃成为了继顾命大臣之后的又一个权利核心。这种体制上的变化，为慈禧等人提供了政治上空前优越的地位，在相当程度上影响了辛酉政变的结局。
咸丰帝的制度设计可谓深谋远虑，但是这个制衡体制的维持和稳定必须依赖于后宫集团和顾命大臣集团之间的密切合作，如果双方都没有维持这个体制的意愿，那么咸丰制衡体制的毁灭只是迟早的事情。
悲剧的是，无论是慈禧还是肃顺，都对自己在咸丰设计的体制中的地位存在更加激进的看法。
影视剧中的慈禧
从慈禧的角度来说，她并不满足于仅仅利用两枚印章来监督肃顺等人的决策意见。在她的理解中，两宫不仅仅是新帝同治的生母、是大行皇帝咸丰的皇后，更是皇权的代言人，应该直接出面处理政务。
朝臣之中，拥有同样看法的不在少数。比如手握兵权的胜保就对两宫的政治地位有如下的看法：
"朝廷政柄，操之自上，非臣下所得而专......如今嗣圣既未亲政，皇太后又不临朝，是政柄尽付之该王等数人，而所拟谕旨有非尽出自宸寰......非皇太后亲理万机，召对群臣，无以通下情而正国体。" ——《清代档案史料丛编》
有了大臣的支持，慈禧急不可耐的准备修正咸丰留下的政治体制。1861年9月10日，慈禧在收到御史董元醇奏请两宫"暂理朝政"的折子时，没有按常规将奏折下发给顾命大臣讨论，而是将奏折留中准备以此为契机大做文章。后来在肃顺等人的要求下被迫下发奏折时，要求顾命大臣"著照所请"，即按董元醇的意思由两宫出面暂理朝政。
肃顺画像
另一方面，肃顺眼中两宫虽然贵为太后，但并不能代表皇帝，她们所谓的监督权，也不过是走走过场，多道手续而已，实权还是归自己为核心的顾命八大臣所有。所以，肃顺等人在拟定对董元醇奏折的处理意见时，不仅没有按慈禧的要求同意两宫理政，反而以皇帝的口吻痛斥董元醇莠言乱政、居心不良，并准备处罚董元醇。
双方对各自政治地位的不同认知，导致了一场激烈的冲突。8月11日，两宫和顾命大臣就董元醇奏折的批阅意见大吵了一通，肃顺等人态度非常激烈，言辞上直接否定了两宫的监督权：
"（顾命大臣）系赞襄皇上，不能听命太后"
"请太后看折，亦系多余之事" ——《文史资料选编》
大闹一通之后，肃顺等人为了迫使两宫认可对董元醇的处罚，采取了更加激进的"搁车"，即停止处理奏折，让清廷的决策层陷于瘫痪。
虽然最后迫于压力，慈禧不得不做出让步，同意处罚董元醇、放弃两宫理政，但是，此次冲突也为肃顺等人的垮台埋下了伏笔。
影视剧中的肃顺
从体制上来讲，慈禧要求两宫理政固然属于揽权之举，但是肃顺等人反驳慈禧所谓"不能听命太后"、"请太后看折亦属多余之事"从根本上违背了制度规定。
咸丰明确规定奏折需加盖御赏、同道堂两枚印章方可颁布施行，且印章交由两宫保管，就是在制度上认可了慈禧、慈安代行皇权的合法性，所以，肃顺等人听命皇上，就必须听命于太后。
同样，奏折的处理顺序首先要求两宫御览之后方能下发顾命大臣处理，也在制度上保证了慈禧、慈安拥有看折子的权力。所谓"本属多余"之语，虽然可能是肃顺等人暴怒之时口不择言，但无疑构成了对皇权的亵渎。肃顺等人的过激言论，都作为了他们的罪状写进了后来下令惩处他们的圣旨之中。
最后，肃顺等人不顾大局，通过消极怠工的方式强迫两宫让步，更是不知死活的疯狂之举。
总体而言，肃顺等人图一时痛快，猛怼慈禧、慈安，虽然讨了一时的便宜，但既输了情，又输了理。而慈禧则巧妙利用了肃顺等人的跋扈言辞，为自己笼络了一大批尚在观望犹疑的朝臣，奠定了搬倒肃顺集团的基础。
影视剧中的奕䜣
这次撕破脸皮的冲突之后，两宫进一步加快了和奕䜣集团的合作，准备用非常手段，一举消灭八位顾命大臣。
1861年11月29日，慈禧、慈安协同同治帝先行返回北京，部署政变，拿办顾命大臣。慈禧等人刚到北京郊外，面对迎接的元老大臣们，进行了一番生动的表演。慈禧泪如雨下，向大臣们哭诉肃顺等人如何飞扬跋扈、欺负孤儿寡母，毫无人臣之礼。将肃顺描述为包藏祸心的曹操，自己和同治就是孤立无援的汉献帝。
这一番言辞果然赢得了大臣们的同情，连一贯奉行自保哲学的大学士周祖培都愤愤不平的要求慈禧"何不重治其罪"，并建议慈禧先下旨将其解职，然后再交有司严办。
经过精心策划和准备之后，慈禧联合奕䜣发动政变一举推翻了煊赫一时的肃顺集团，牢牢掌握了清廷的最高权力。
影视剧中的慈安
慈禧等人在辛酉政变中的成功，固然有许多因素，但是不可忽视的一点是，慈禧、慈安是法定的皇帝代言人，可以代行皇权、监督政务。对此，包括肃顺集团在内的王公大臣都予以认可，有所区别的是肃顺集团缺乏对两宫地位的尊重，其他朝中大臣则视慈禧、慈安为皇权的化身，对两宫不敢有丝毫怠慢。
这种体制上的优越地位，决定了肃顺等人无法轻易撼动两宫在朝臣们心中的权威。反之，肃顺无论怎样独揽大权，毕竟身为人臣，他对两宫的跋扈和无礼，都成为了慈禧搬倒肃顺集团时的有力武器。
如果没有咸丰对慈禧、慈安在政治制度中赋予的崇高地位，无论慈禧怎样机变百出、智计超绝，恐怕都无法轻易的摧毁肃顺集团。
辛酉政变之后，两宫和奕䜣集团重新进行了权力划分。
奕䜣被授予议政王的头衔，享受亲王双俸、爵位世袭罔替，担任领班军机大臣。军机大臣全换上了奕䜣的死党，顾命大臣被清洗之后，咋看之下，仿佛奕䜣为核心的军机处替代了顾命大臣掌握大权，奕䜣一时间炙手可热、风头无两。
垂帘听政
但是，拿到更多实惠的，还是慈禧和慈安。
肃顺刚一倒台，慈禧就按照董元醇的建议，建立起垂帘听政制度，直接参与朝政。
同时，在奕䜣的配合下，两宫重新调整了清廷的政务处理体制。
首先，明确了奏折处理流程，增加了两宫对拟旨的指导步骤：
"嗣后，各直省及各路军营折报应行降旨各件，于呈递两宫皇太后慈览、发交议政王军机大臣后，该王、大臣等悉心详谈，于当日召见时恭请谕旨，再行缮拟，于次日恭呈母后皇太后、圣母皇太后阅定颁发。" ——《咸同两朝上谕档》
这项修改不仅仅再次重申了奏折先交由两宫御览后再进行其他处理的程序，而且增加了军机大臣拟旨之前需要先征求两宫的指示，杜绝了重臣集团独断专行的可能。理论上，如果两宫对政务事必躬亲，军机大臣则完全变成了两宫的秘书。
其次，制度上剥夺了之军机大臣继承奏折知情权的可能。
对此变更，奕䜣等人上奏称：
"嗣后拜发折报，毋庸令备印文随同折报咨行军机处，以符旧制。" ——《咸同两朝上谕档》
也就是说，奕䜣领班的军机处并没有继承顾命大臣的权力地位，而是完全恢复成了咸丰死前的正常制度。两宫可以像皇帝一样，根据自己的需要，对奏折进行留中处理。
军机处
综上，依托垂帘听政制度，慈禧为主的两宫对政治制度再次进行了调整。调整的核心在于让奕䜣领衔的军机处恢复先前的地位，不再具有肃顺集团的超常权柄。
军机处被剥夺的权力统统交还给了皇帝，实际上就是交给了代行皇权的两宫。此时的两宫，或者更准确的说，是两宫之中野心勃勃的慈禧，已经以制度为依托坚实的掌握了清廷的最高权力。
恭亲王奕䜣看似从辛酉政变中获取了丰厚回报，但是在面对慈禧的最高权力时，几无反抗之力，日后慈禧多次敲打奕䜣，而奕䜣只能忍气吞声、逆来顺受，直至甲申易枢时被慈禧彻底击垮。
在辛酉政变之后，能对慈禧构成威胁的，不再是朝中重臣，而只能来自于未来成年后亲政的皇帝和身份略高于慈禧的慈安。但是，随着同治和慈安的先后去世，不再有人能够挑战慈禧的地位，她可以彻底放开手脚、恣意妄为。
在重新梳理辛酉年间慈禧的崛起之路之后，我们不难发现，慈禧登上权力巅峰的关键转择点发生在咸丰调整清廷政务处理制度之时。借助制度上赋予的崇高地位和权力，慈禧跃升成为清廷决策层的一员，这才有机会和实力与气焰嚣张的肃顺集团在热河一决雌雄，并且在之后的清廷高层政治中成为乾纲独断的掌舵人。
慈禧
慈禧本人是天生的政治动物，其政治敏感性、斗争技巧、权术手段均展现出了非凡的天赋。即便如此，如果没有咸丰帝临终前的制度安排和设计，慈禧很难如此轻易的登上权力巅峰；如果没有慈禧本人对清廷政治制度的利用和改革，她的权力也无法如此巩固。
刨除制度因素对慈禧命运的影响，恐怕我们对慈禧的印象只能停留在心机深重、手段毒辣的肤浅表面，而对慈禧、对那个时代缺乏一个更加立体、更加全面的认知。
